2月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，要求到2020年底，長江流域水質(zhì)優(yōu)良的國控?cái)嗝姹冗_(dá)到85%以上，劣V類比低于2%。實(shí)際上在此之外，去年，全國包含廣東、上海、山西、海南等很多地市都先后發(fā)布了各自的污水廠提標(biāo)改造目標(biāo)。而從整個(gè)污水處理市場來看，近幾年，污水處理提標(biāo)改造，已經(jīng)成了很多地方的共識(shí)。
環(huán)境容量嚴(yán)重超載
回顧歷史，針對(duì)水環(huán)境治理的形勢和需求，我國城鎮(zhèn)污水排放標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從綜合排放標(biāo)準(zhǔn)到行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，從國家標(biāo)準(zhǔn)到地方標(biāo)準(zhǔn)的快速發(fā)展過程，總體上，污染物控制指標(biāo)遞增、要求不斷嚴(yán)格。
據(jù)E20研究院研究報(bào)告顯示，如以《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》為基礎(chǔ)，20年來，我國先后經(jīng)歷了四次提標(biāo)改造。
2002年，當(dāng)時(shí)的國家環(huán)境保護(hù)總局制定發(fā)布了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)，成為首個(gè)污水廠污染排放管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，算是對(duì)GB8978-88版和GB8978-96版的《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》的第一次提標(biāo)。
第二次為2006年國家環(huán)保總局對(duì)其的修改，明確了城鎮(zhèn)污水廠出水排入國家和省確定的重點(diǎn)流域、湖泊、水庫等封閉、半封閉水域時(shí)，執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。第三次是《全國重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011-2015)》中要求：到2015年，重點(diǎn)流域內(nèi)城鎮(zhèn)污水處理廠確保達(dá)到一級(jí)B排放標(biāo)準(zhǔn)，以后我國多數(shù)污水處理廠均達(dá)到一級(jí)B以上排放標(biāo)準(zhǔn)；第四次是“水十條”中要求，敏感區(qū)域(重點(diǎn)湖泊、重點(diǎn)水庫、近岸海域匯水區(qū)域)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2017年前全面達(dá)到一級(jí)B或一級(jí)A，到全面提高到一級(jí)B，再全面提升至一級(jí)A的過程。
雖然經(jīng)歷了四次提標(biāo)改造，但業(yè)內(nèi)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)提升的追求似乎從未停止。2015年國家環(huán)保部發(fā)布修訂國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)的征求意見稿，其中“特別排放限值”中的某些控制項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到地表IV類水標(biāo)準(zhǔn)。
這場要求逐步提高的歷程，以標(biāo)準(zhǔn)帶動(dòng)，也促使了我國污水處理設(shè)施建設(shè)迎來快速發(fā)展，污水處理廠也成為十多年間我國污染總量減排的主力軍。
但隨著國家經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，污染物排放也一直在持續(xù)增加。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，2010-2015年：全國COD每年排放總量為2172萬噸、氨氮每年排放總量為246萬噸。
2017年，《中國工程科學(xué)》刊登中國工程院院士郝吉明、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院王金南等作者的聯(lián)合論文《環(huán)境承載力約束下的國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局戰(zhàn)略研究》。文章顯示：我國主要水污染物環(huán)境容量已嚴(yán)重超載，全國的COD和氨氮的超載率分別為210%和330%，其中，海河流域超載最為嚴(yán)重，COD和氨氮的超載率分別為1910%和3070%；其次是淮河流域，COD和氨氮的超載率分別為1120%和1800%。此外，西南諸河流域，COD和氨氮的超載率分別為200%和230%。京津冀地區(qū)COD和氨氮的超載率分別為150%和440%，其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)中的京津冀核心控制區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)中的冀中南及衡水控制區(qū)超載較為嚴(yán)重。西北五省(自治區(qū))及內(nèi)蒙古地區(qū)COD和氨氮的超載率分別為38%和87%，超載區(qū)域主要集中在黃河發(fā)展區(qū)等重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。
環(huán)境容量只有這么大，如果不把污染物排放控制在環(huán)境容量范圍內(nèi)，“裝不下”的結(jié)果只能是環(huán)境繼續(xù)惡化。作為過去十幾年間污染減排的主力軍，通過污水廠集中提標(biāo)改造實(shí)現(xiàn)污染減排總目標(biāo)便成為各地政府成為一個(gè)必然選擇。
提標(biāo)改造成趨勢
北京天津等一些特大城市，基于各自現(xiàn)實(shí)，早已率先執(zhí)行了提升標(biāo)準(zhǔn)：
據(jù)E20研究院《中國水務(wù)市場行業(yè)分析報(bào)告》顯示，2012年，北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/890-2012)對(duì)新(改、擴(kuò))建城鎮(zhèn)污水處理廠的出水水污染物控制要求，排水進(jìn)入II、III類水體的執(zhí)行A標(biāo)準(zhǔn)，排入IV、V類水體的執(zhí)行B標(biāo)準(zhǔn)，并且要求自2015年12月31日起，現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行B標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)悉，B標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到了準(zhǔn)地表IV水的標(biāo)準(zhǔn)，而A標(biāo)準(zhǔn)則幾乎達(dá)到了地表III類水的標(biāo)準(zhǔn)。
2015年，天津市地方標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB12/599-2015)提高了天津市城鎮(zhèn)污水處理廠出水污染物控制要求，當(dāng)設(shè)計(jì)規(guī)模≥10000m3/d時(shí)，執(zhí)行A標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)計(jì)規(guī)模<10000m3/d且≥1000m3/d時(shí)，執(zhí)行B標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)計(jì)規(guī)模<1000m3/d時(shí)，執(zhí)行C標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)中的B標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國標(biāo)中一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，而A標(biāo)準(zhǔn)則已達(dá)到準(zhǔn)地表IV類水標(biāo)準(zhǔn)。
2015年4月，國家出臺(tái)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡稱“水十條”)，提出：加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)與改造。敏感區(qū)域(重點(diǎn)湖泊、重點(diǎn)水庫、近岸海域匯水區(qū)域)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2017年底前全面達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)。建成區(qū)水體水質(zhì)達(dá)不到地表水Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)的城市，新建城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要執(zhí)行一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)。
而去年很多地方的提標(biāo)改造行動(dòng)，正是上述趨勢的集中延續(xù)：
去年3月，廣東省住建廳與環(huán)保廳聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于加快敏感區(qū)域污水處理設(shè)施提標(biāo)改造的通知，要求到2018年底，敏感區(qū)域、建成區(qū)水體水質(zhì)達(dá)不到地表Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)的城市(縣城)生活污水處理設(shè)施必須完成提標(biāo)改造工作，其出水要達(dá)到一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)及廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)《水污染物排放限值》(DB44/26-2001)的較嚴(yán)值；另外全省新建、改建和擴(kuò)建城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施出水必須全面執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)及及廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)《水污染物排放限值》(DB44/26-2001)的較嚴(yán)值。據(jù)了解，2018年廣東敏感區(qū)域污水處理設(shè)施提標(biāo)改造涉及210座污水處理廠，改造規(guī)模達(dá)1372.20萬噸/日，包括廣州、深圳、佛山等十幾個(gè)城市。
6月，《太原市水污染防治2018年行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布，太原市將實(shí)施工業(yè)企業(yè)廢水治理提標(biāo)改造工程，同時(shí)設(shè)定了不同的提標(biāo)改造的完成時(shí)間，最后一批改造項(xiàng)目須于2019年10月底前完成。
沈陽2018年共有9座污水處理廠開展提標(biāo)升級(jí)改造工作，改造后可達(dá)到國家一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)；海南則要求2018年底前要基本完成10座敏感區(qū)域內(nèi)污水處理廠提標(biāo)改造工作，出水水質(zhì)達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)。
而上海也著手對(duì)市里超半數(shù)共28家污水廠進(jìn)行提標(biāo)改造。根據(jù)“十三五”環(huán)保規(guī)劃，對(duì)石洞口、竹園、白龍港等一批老廠進(jìn)行提標(biāo)升級(jí)，達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)，并新建南翔、泰和、虹橋等地下式污水處理廠，同步解決污泥、臭氣、噪聲等問題，改善污水廠及周邊環(huán)境。改造之后，這批污水處理廠將達(dá)到一級(jí)A以及以上水準(zhǔn)。
備受關(guān)注的雄安新區(qū)也不例外：2018年9月，河北出臺(tái)大清河、子牙河、黑龍港及運(yùn)東流域等三項(xiàng)水污染排放地方標(biāo)準(zhǔn)《大清河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)準(zhǔn)已于今年10月1日開始實(shí)施。其中提出，為改善白洋淀水生態(tài)環(huán)境，雄安新區(qū)全域污水排放標(biāo)準(zhǔn)將全面提標(biāo)，由過去的一級(jí)A提高至Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
爭議沒有停止
雖然提標(biāo)改造正蓬勃展開，但關(guān)于提標(biāo)改造的爭議也一直存在。據(jù)了解，污水處理廠提標(biāo)改造是一個(gè)綜合性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及的學(xué)科多，相關(guān)部門多，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)不合理都會(huì)給工程改造帶來影響和造成不同程度的損失。污水處理廠提標(biāo)改造，直接關(guān)系到建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用的多少、處理效果的好壞、占地面積的大小、管理上的方便與否等關(guān)鍵問題。
2015年國家環(huán)保部發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)的征求意見稿，計(jì)劃取消按污水去向分級(jí)控制的規(guī)定，所有新建城鎮(zhèn)污水處理廠均執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)等，內(nèi)容引發(fā)行業(yè)廣泛議論，標(biāo)準(zhǔn)修訂最終擱置。
不少專家認(rèn)為，水環(huán)境的問題是多因素的關(guān)聯(lián)疊加，城市水環(huán)境治理既要進(jìn)行污染物控源減排，又要進(jìn)行水環(huán)境質(zhì)量提升和生態(tài)環(huán)境改善。當(dāng)前水污染的主要源頭在工業(yè)企業(yè)，最主要原因不是標(biāo)準(zhǔn)太低，而是環(huán)保監(jiān)管不力。
原環(huán)科院副院長夏青曾專門撰文認(rèn)為，污水處理廠并不一定是進(jìn)入受納水體的最后一道關(guān)口。即使不考慮受納水體混合區(qū)的作用，最后一道關(guān)口也不一定在污水處理廠。在污水出口和收納水體入水口中間的這段距離內(nèi)，可用人工快滲和強(qiáng)化濕地等措施，讓污水廠出水水質(zhì)達(dá)到收納水體的水質(zhì)要求。
他介紹，因?yàn)楝F(xiàn)行城鎮(zhèn)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)中有指標(biāo)最嚴(yán)的一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，于是全國各地環(huán)保水務(wù)部門都把一級(jí)A作為污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)使用。一級(jí)A是回用水標(biāo)準(zhǔn)，沒有回用要求，就沒有必要要求污水處理廠達(dá)一級(jí)A。僅僅出于體現(xiàn)嚴(yán)格管理，減少污染物排放的良好用心，全國眾多的污水處理廠因?yàn)榕c環(huán)境質(zhì)量脫節(jié)，盲目要求達(dá)一級(jí)A是耗費(fèi)了很多能源和投資，忽視了污水處理綠色、低碳、循環(huán)方向。
對(duì)于提標(biāo)改造的成本，根據(jù)一些行業(yè)專家測算：一個(gè)污水處理廠從一級(jí)B到一級(jí)A的追加投資，等于該處理廠原始投資成本的50%-70%。此外，直接運(yùn)營成本可能會(huì)增加30%，如果加上投資的財(cái)務(wù)成本，運(yùn)營成本估計(jì)要增加40%-50%。若以一座平均處理能力為4萬m3/d的污水處理廠為例，一級(jí)B污水處理廠基礎(chǔ)建設(shè)投資約為6000-8000萬元，其升至一級(jí)A的追加資本為3000-5600萬元。這無論對(duì)于地方政府還是企業(yè)來說，無疑都是一筆不小的投入。因此，一些地方即使提標(biāo)后，污水處理費(fèi)沒有相應(yīng)上漲，企業(yè)運(yùn)營壓力大，穩(wěn)定達(dá)標(biāo)也難以持續(xù)。前述專家認(rèn)為，投資很多錢，把原來的污水處理廠重新工程改造，成效可能不如運(yùn)行優(yōu)化或是源頭管控。在政府有限的財(cái)力現(xiàn)實(shí)下，最優(yōu)先做的應(yīng)該是保證按既有標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)，而不是去執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。
中國膜企業(yè)的代表，碧水源董事長文劍平認(rèn)為：我國當(dāng)前的環(huán)保不管是管理、技術(shù)、市場、成效、效果，都與我國現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和人民的環(huán)境需求不相適應(yīng)。當(dāng)前我國的環(huán)保行業(yè)的水準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)相比我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還比較落后，我國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，不僅有經(jīng)濟(jì)能力也需要相適應(yīng)的環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量提升。
中國智水中心蔡睿智則從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度認(rèn)為，提標(biāo)改造的全面實(shí)施釋放了環(huán)保產(chǎn)業(yè)數(shù)十年來“低標(biāo)準(zhǔn)、低質(zhì)量、低價(jià)格”的畸形生存狀態(tài)終結(jié)的信號(hào)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)走高質(zhì)量和高附加值的中高端市場路線奠定了基礎(chǔ)。提標(biāo)改造工作的深入開展，客觀上促進(jìn)了污水處理新技術(shù)工藝和新處理設(shè)備的研發(fā)、應(yīng)用和推廣，對(duì)我國水工業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)，尤其是對(duì)國產(chǎn)涉水設(shè)備的制造工藝發(fā)展會(huì)產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。從這個(gè)角度來說，提標(biāo)改造的“成本”是一個(gè)多角度的辯證命題。
對(duì)此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心、中科院地理科學(xué)與資源研究所、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部信息中心、中國市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院北京分院做的一項(xiàng)聯(lián)合論文《基于產(chǎn)污系數(shù)法測算城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)的主要污染物削減效能提升潛力》，被認(rèn)為是住建部門關(guān)于這件事情的“表態(tài)”(內(nèi)容發(fā)表于《給水排水》2018年第7期，后被“水進(jìn)展”公眾號(hào)摘編，引發(fā)廣泛關(guān)注)。文章認(rèn)為：
單就COD、氨氮兩項(xiàng)指標(biāo)而言，繼續(xù)進(jìn)行提標(biāo)改造到地表Ⅳ類，相對(duì)于改造所付出的工程代價(jià)，污染物削減效能提升的幅度將十分有限，從技術(shù)經(jīng)濟(jì)角度已經(jīng)不具備合理的投入產(chǎn)出效益；通過完善污水管網(wǎng)，理論上可將COD和氨氮的年削減能力分別是城鎮(zhèn)污水處理廠提標(biāo)到準(zhǔn)Ⅳ類可新增削減能力的21.9倍和33.3倍，改造管網(wǎng)比單純將污水處理廠提標(biāo)到準(zhǔn)Ⅳ類更高效。
在水環(huán)境質(zhì)量改善方面，簡單利用污水廠提標(biāo)改造實(shí)現(xiàn)對(duì)水環(huán)境質(zhì)量提升是“杯水車薪”，如果不能把污水產(chǎn)生、收集、處理、回用從全系統(tǒng)、全環(huán)節(jié)考慮，并和最終水環(huán)境質(zhì)量掛鉤，就可能過分強(qiáng)調(diào)某一個(gè)環(huán)節(jié)從而走向極端，高投入最后很可能會(huì)導(dǎo)致“就水論水、事倍功半”。
E20研究院認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)提高同時(shí)，若行業(yè)管理能力不能同步提高，則會(huì)出現(xiàn)行業(yè)沖突。如近年來出現(xiàn)的進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)事件為例，就充分反映出行業(yè)管理的系統(tǒng)性問題。
目前我國市政污水管網(wǎng)的有效運(yùn)行仍有待提高，管網(wǎng)的大健康檢查、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立，老舊管網(wǎng)的維護(hù)改造，以及有效的日常運(yùn)營都是保障污水廠有效運(yùn)營，污水處理達(dá)標(biāo)排放的前提，這并非提標(biāo)可以做到，而是行業(yè)系統(tǒng)性的管理問題。據(jù)E20數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)顯示，目前污水處理廠市場化比例在40%左右，而社會(huì)資本在政府多部門關(guān)系協(xié)調(diào)能力上明顯處于弱勢，且對(duì)于超標(biāo)排放的主體亦不具有執(zhí)法權(quán)，在行政分割的背景下，若上游排水超標(biāo)，社會(huì)資本在進(jìn)行污水處理時(shí)只能“被動(dòng)接受”，但在標(biāo)準(zhǔn)提高，上游排水超標(biāo)的雙重壓力下，污水廠很難做到有效運(yùn)營后的達(dá)標(biāo)排放。如何保障管網(wǎng)的有效管理，是保障污水達(dá)標(biāo)排放的前提，亦是保障提標(biāo)效果顯現(xiàn)的前提。
前述的“表態(tài)”文章認(rèn)為，我國的污水處理標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷提升是必要的，但標(biāo)準(zhǔn)提升的思路不應(yīng)再重復(fù)排放強(qiáng)度導(dǎo)向、全國“一刀切”，更應(yīng)注重“分類分區(qū)指導(dǎo)、環(huán)境質(zhì)量倒逼”的思路。城鎮(zhèn)污水處理廠的標(biāo)準(zhǔn)不能盲目提高，要認(rèn)真分析水環(huán)境治理的目標(biāo)和需求，逐步建立以水環(huán)境容量倒推污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的思路。
E20研究院綜合污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)的變化過程認(rèn)為，無論從歷史、現(xiàn)狀抑或未來看，提標(biāo)改造的確是市場趨勢。污水處理廠提標(biāo)改造應(yīng)考慮總量控制原則，單一提標(biāo)改造對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的效用應(yīng)進(jìn)行衡量，其中還涉及到成本因素問題，標(biāo)準(zhǔn)越高改造成本以及后期的運(yùn)行成本越高，在目前的價(jià)費(fèi)體制下，政府的財(cái)政壓力越大。同時(shí)對(duì)于企業(yè)來說，提標(biāo)改造也需要時(shí)間。建議在提標(biāo)改造執(zhí)行階段，可設(shè)置“考核認(rèn)可”的過渡標(biāo)準(zhǔn)，以利于考核的有效過渡。另外從效果和效率角度，政府或可以采取排放總量控制的方法，在總量控制基礎(chǔ)上，尋找更合適的技術(shù)工藝，執(zhí)行更合理的排放標(biāo)準(zhǔn)。
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