“創(chuàng)新完善水利工程供水價格形成機制”
當(dāng)城市就近的水源不能滿足城市發(fā)展的總用水量需求時，遠(yuǎn)距離調(diào)水甚至跨流域調(diào)水的出現(xiàn)帶來的成本增加，就逐漸演變形成“水利工程供水價格”。據(jù)《2019年全國75個城市(地區(qū))水價專題報告》，水利工程供水價格作為城市水價“大四元”結(jié)構(gòu)之一，在水價體系前端扮演不可或缺的重要角色。因為水利工程供水價格主要由發(fā)改部門和水利部門管理，而城鎮(zhèn)供水價格和污水處理費主要由發(fā)改部門、住建部門或水務(wù)部門負(fù)責(zé)，因此兩套價格體系幾乎一直是相對獨立運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。此次頂層設(shè)計，將水利工程供水價格機制納入水資源價格改革當(dāng)中，展現(xiàn)了價格管理的系統(tǒng)性思維，從宏觀層面更有利于促進水資源科學(xué)高效配置。此外，今年4月習(xí)近平總書記在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上也強調(diào)，“在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強需求和供給管理。”價格正是對需求和供給管理最有效的調(diào)節(jié)方式之一。
現(xiàn)在水利工程供水價格的政策依據(jù)主要是2004年國家發(fā)改委和水利部發(fā)布的《水利工程供水價格管理辦法》和2006年發(fā)布的《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》。與城鎮(zhèn)供水價格機制相比，水利工程供水價格的制定原則更加明確地體現(xiàn)了“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，以及根據(jù)市場供求關(guān)系的變化適時調(diào)整。不過隨著時代的變遷，管理辦法和成本監(jiān)審辦法的一些科目和標(biāo)準(zhǔn)已不能及時反映行業(yè)的現(xiàn)狀水平，需要不斷修訂完善，補充新的考慮因素和維度。
另外，〔2021〕689號文也著重強調(diào)了建立健全與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價形成機制，這也與深化水利投融資體制改革、擴大市場化融資規(guī)模的方向相呼應(yīng)。更多關(guān)于這一話題的論述將在后續(xù)系列解讀中展開。
E20供水研究中心預(yù)判，隨著“十四五”期間諸多重點引水工程建設(shè)的推進(南水北調(diào)東線一期北延應(yīng)急供水工程、引江濟淮、滇中引水、珠江三角洲水資源配置工程等)以及對水安全保障的重視進一步加強，水利工程供水價格機制將不斷發(fā)展、健全，逐漸趨于成熟、完善，有望成為未來五年各受水地區(qū)水價改革工作的焦點和熱點。
“鼓勵探索建立城鎮(zhèn)供水上下游價格聯(lián)動機制”
價格聯(lián)動機制指下游產(chǎn)品價格因受上游產(chǎn)品價格變動的影響而漲跌趨向一致的價格調(diào)整制度。具體到城鎮(zhèn)供水價格體系里來說，終端供水價格(下游價格)受原水費、水資源費、電費、稅費等一些剛性成本和購入成本的影響，“同時間”、“同方向”地對終端價格進行調(diào)整，不用舉行價格聽證會，有助于及時疏導(dǎo)價格矛盾，反映上下游價格關(guān)系。值得注意的是，價格聯(lián)動機制并不能隨意延展邊界，例如有些影響因子表征的是企業(yè)經(jīng)營管理成本的變化，那么就不適用價格聯(lián)動機制，仍需進行成本監(jiān)審并舉行聽證會。目前在廣東省的一些地市建立了較好的供水上下游價格聯(lián)動機制，如深圳、東莞、佛山等地。
當(dāng)然，如果不能及時捋順上下游價格關(guān)系，也會給鏈條上的每個環(huán)節(jié)帶來較大的困擾，甚至是負(fù)面影響。在華北某城市，供水環(huán)節(jié)被切割得比較多，因前端的水利工程供水價格一直在倒掛，沒有合理反映到終端價格上，近年來財政補貼難以為繼，加上時間積累使水價問題變得更加繁雜。
“結(jié)合計劃用水與定額用水管理方式有序推進城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度”
當(dāng)前，我國對非居民用水戶的水費計算方式主要有三種：一是無分級計費。無論非居民用水戶的用水量是多少，水費均按單價和用水總量的乘積計算。二是超計劃加價收費。即按照非居民用水戶以往的生產(chǎn)情況預(yù)先核算出一個用水周期內(nèi)的計劃用水量，周期末將非居民用戶的實際用水量與計劃量作對比，超過計劃量的部分執(zhí)行更高的水價。三是超定額累進加價收費。超定額累進加價收費制度以定額管理為核心，按照行業(yè)細(xì)分用水定額標(biāo)準(zhǔn)實施。
雖然超定額累進加價制度在管理的精細(xì)度上相較于前兩種方式有明顯的提升，但當(dāng)前在各地推進和落地的情況并不理想。首要的原因是確立分行業(yè)的用水定額標(biāo)準(zhǔn)是項“大工程”、更是“精細(xì)活”，需要大量精準(zhǔn)的用水?dāng)?shù)據(jù)作為基礎(chǔ)條件。通常對于用水定額的核定方法有定額法和統(tǒng)計法，前者通過單位標(biāo)準(zhǔn)定額和非居民用水戶被考核的指標(biāo)數(shù)量(如產(chǎn)量、車間數(shù)量、床位數(shù)、開工天數(shù)等)的乘積進行核定，適用于已有用水定額標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)、用水結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、具備考核條件的用水戶；倘若不具備這些條件，則以用戶前三年的平均用水量作為定額的劃分依據(jù)，也就是統(tǒng)計法。即便如此，在實際推進過程中也會遇到一些問題，如果新建的工廠既沒有過往用水量信息，又不具備定額考核條件，應(yīng)如何確定定額？
因此，在當(dāng)前的實現(xiàn)條件下，〔2021〕689號文的用詞也較之前的文件變得更加緩和，需要結(jié)合計劃用水與定額用水管理方式，評估兩者之間的異同和差距，通過開展試點、篩選優(yōu)先行業(yè)等方式，逐步推進超定額累進加價管理制度的實操落地。這也將成為“十四五”期間深化城鎮(zhèn)供水價格改革當(dāng)中非常重要的內(nèi)容。
聚焦供水價格動態(tài)調(diào)整機制、價格聯(lián)動機制、價格激勵與成本激勵、水價監(jiān)測預(yù)警等問題，筆者特別采用一問一答的形式對文件進行系統(tǒng)解讀：
Q1：動態(tài)調(diào)整和價格聯(lián)動是不是同一回事?全國各地進展如何?
A：動態(tài)調(diào)整或者聯(lián)動是當(dāng)前健全水價機制最重要的突破口之一。因為調(diào)價進行成本核定時，只注重彌補歷史成本，可以緩解過去發(fā)生的困境，卻無法預(yù)料和包含未來可能出現(xiàn)的變動。動態(tài)調(diào)整或聯(lián)動機制的建立，可以使終端用戶供水價格與關(guān)聯(lián)因素相協(xié)調(diào)，有利于及時疏導(dǎo)價格矛盾，同時盡量不留調(diào)價時間差，實現(xiàn)下游價格直接與上游價格掛鉤。
動態(tài)調(diào)整和價格聯(lián)動所指代的含義不完全相同，某些語境下也有重疊。國家的政策文件并沒有明確指出動態(tài)調(diào)整和價格聯(lián)動所包含的范疇，給各地的探索創(chuàng)新留出了充足的空間。
在河北、福建、廣州等地的政策文件中，動態(tài)調(diào)整大多圍繞調(diào)價的啟動程序或調(diào)價周期，設(shè)置某些基準(zhǔn)條件。比如當(dāng)供水成本變動幅度超過20%，或調(diào)整周期不超過3年(5年)，或凈資產(chǎn)利潤率低于調(diào)價核定值的50%時，在這些基準(zhǔn)條件之上，綜合評估成本水平、節(jié)水需求、物價上漲指數(shù)、用戶承受能力等多方面因素決定是否啟動調(diào)價。
價格聯(lián)動則更加具體，指供水價格和其影響因素之間的關(guān)聯(lián)調(diào)整，出于簡化定價程序、提高行政效率的原則，可以省去聽證會。目前僅在供水價格和水資源費的聯(lián)動上有比較成熟的地方實踐，如成都、廈門、深圳、東莞、佛山等城市。當(dāng)水資源費發(fā)生變化時，水價在原有的價格標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)聯(lián)動計算公式進行相應(yīng)調(diào)整，聯(lián)動公式通常需要考慮的因素有：水資源費調(diào)整幅度、自用水率、產(chǎn)銷差率、稅率等。未來，也可以探索將水價與CPI、稅費、電費等實行聯(lián)動的方式，及時反映供水成本的變化，理順供水價格上下游關(guān)系。
E20水價改革中心也十分期望能看到有更多的城市對“動態(tài)調(diào)整”和“價格聯(lián)動”給出更加豐富、兼具延展力和實操性的詮釋。
Q2：“健全激勵提升供水質(zhì)量的價格形成”、“逐步引入成本激勵機制”，所謂的“激勵”到底指什么?
A：如前文所述，受限于當(dāng)前的供水價格調(diào)整只彌補已經(jīng)發(fā)生的歷史成本，不少城市一直在重復(fù)虧損—調(diào)價—很快又虧損—再申請調(diào)價的路徑，企業(yè)缺乏支撐未來發(fā)展的動力源泉，供水水質(zhì)和服務(wù)水平難以得到更優(yōu)質(zhì)的保障，容易陷入低質(zhì)低價的惡性循環(huán)，急需深化改革水價形成機制，打破公眾、政府、供水企業(yè)三方都不滿意的局面。
“建立激勵提升供水質(zhì)量的價格形成”的說法首次明確出現(xiàn)在〔2018〕943號文，對于水價機制而言是一個十分重要的突破。換言之，水價的調(diào)整不能一板一眼地完全按照同一個標(biāo)尺來衡量，而應(yīng)該根據(jù)科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和激勵制度來實施，否則不利于調(diào)動企業(yè)提高水質(zhì)、管理水平和服務(wù)水平的積極性。
剛性成本和購入成本一類的適用于聯(lián)動機制，那么對于跟企業(yè)經(jīng)營管理水平相關(guān)的成本、能體現(xiàn)水質(zhì)差別和服務(wù)結(jié)果差異的可變動成本，是適宜通過激勵方式進入價格的。
河北省在《關(guān)于建立健全水價調(diào)整補償機制的意見》(冀政發(fā)〔2016〕51號)中提出將建立政府獎補與供水企業(yè)挖潛增效降耗掛鉤機制。“凡實現(xiàn)降耗增效目標(biāo)的供水企業(yè)，按一定比例給予獎補;未實現(xiàn)降耗增效目標(biāo)的供水企業(yè)，減少或不予獎補。”具體挖潛降耗增效的指標(biāo)涉及漏損率、可變成本費用(人力成本、管理費用、財務(wù)費用、銷售費用)等。同時也要求供水企業(yè)設(shè)置分年度的降損目標(biāo)和成本控制目標(biāo)。
不難發(fā)現(xiàn)，供水價格管理的核心在于成本，而激勵機制的必要條件也圍繞著成本展開，因此需要各地或者第三方建立一套更加科學(xué)健全的成本評估機制，識別成本的落后水平、合理水平和先進水平，強化成本約束理念，以鼓勵供水企業(yè)加強精細(xì)化管理、降低企業(yè)成本、提升運營績效。在成本管理方面，福建、上海等地進行了有力的探索和嘗試。
2016年，福建省住建廳印發(fā)《福建省城市供水行業(yè)成本控制標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，既為行業(yè)主管部門對供水企業(yè)開展監(jiān)督管理提供了有效的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，又可作為對供水企業(yè)進行成本監(jiān)審和補償補貼的參考依據(jù);2020年，上海市三部門聯(lián)合印發(fā)《上海市供水企業(yè)成本規(guī)制管理辦法》，對供水企業(yè)成本費用開支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍進行更細(xì)致的規(guī)定和限制，增強了供水定價成本的科學(xué)性、合理性和公正性。
Q3：“健全價格監(jiān)測預(yù)警制度”怎么拆解實現(xiàn)?
A：日常需要建立供水價格構(gòu)成要素監(jiān)測體系，可以月度為顆粒度，及時、準(zhǔn)確掌握一個或幾個周期內(nèi)自來水供水量、不同類別用戶的用水量、主要原材料、動力電價、供水成本、資產(chǎn)負(fù)債率的變化，了解水價與CPI、地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入之間的關(guān)系，明確節(jié)水效果、供水投入產(chǎn)出與用戶滿意度、中長期城市發(fā)展目標(biāo)之間的差距，全面掌握供水事業(yè)動向，為供水價格機制的完善和動態(tài)調(diào)整機制的健全提供詳實、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)基石。
在價格監(jiān)測和分析的基礎(chǔ)之上，還可嘗試探索建立供水價格預(yù)警體系，推動形成基于供水價格關(guān)鍵構(gòu)成要素的“監(jiān)測-預(yù)警-(評估)-調(diào)整”機制，對可能發(fā)生的價格情況及時預(yù)警、快速應(yīng)對。例如當(dāng)供水經(jīng)營成本、通貨膨脹率等多要素的波動程度滿足一定條件或達(dá)到預(yù)警線水平時，觸發(fā)水價評估程序，從而及時緩解價格矛盾，理順?biāo)畠r問題。
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